2014年4月，已实行3年的棉花收储政策取消了；当年9月，棉花目标价格改革试点工作正式在新疆自治区拉开帷幕。如今，正好是目标价格改革试点满一年。

    当初，开展目标价格改革试点，目的是在保障农民利益的前提下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，将价格形成交由市场决定，以促进产业上下游协调发展。

    而在一年后，具体效果如何？《中国科学报》记者在采访中了解到，新疆棉花目标价格改革试点进展情况总体符合预期，但由于政策处在试点阶段，其效果尚待进一步检验和发挥。

    “双降”趋势明显

    2011年，为棉花市场“救火”制定了棉花临时收储政策；2012年，新棉收储量超出政府预期，并出现“爆表”。与此同时，植棉户也开始无休止地扩大种植面积。

    就在当年，国内棉价下跌20%，同期国际市场棉价下跌42%，进而导致2012年新棉收储价与市场价差扩大，大量新棉涌进国库。当时有媒体报道，2012年棉价下跌趋势出人意料，也暗示棉花临时收储政策的设计彻底失误。

    国务院发展研究中心研究员程国强认为，在实行棉花临时收储的三年中，棉花市场得到了稳定，但也持续遭遇棉花品质下降、棉纺业亏损面不断扩大的尴尬。

    2014年6 月25 日，国务院常务会议明确提出，要在保护农民利益前提下，推动最低收购价、临时收储和农业补贴政策逐步向农产品目标价格制度转变，从大豆和棉花入手，分品种推进补贴试点。

    新疆试点一年后，尽管2014年新疆棉花种植面积较上年增加了2.7%，但从全国来看，较上年减少了5.1%。“特别是长江流域和黄淮流域的棉农，2014 年持观望态度。”中国农业科学院农业经济所研究员秦富在接受《中国科学报》记者的采访时说，面积和价格双双下降的趋势非常明显。

    在新疆石河子大学棉花经济研究中心常务副主任赵新民看来，我国棉花种植产业已从内地向西北部转移，其中以新疆为代表的西部内陆棉产区每年棉产量增长迅速，并成为我国棉花今后发展的最主要区域。

    秦富团队调研结果显示，棉花目标价格补贴政策2014 年只在新疆实施，内地棉区取消连续实施3 年的棉花临时收储政策，内地棉区棉农生产积极性下降，棉花种植面积将大幅度减少。

    此外，2014年棉花上市之初，国内外价格一路走低，已跌破棉农成本线。新疆籽棉开秤价在每公斤5.5元左右，皮棉每吨跌破17000 元。据国际棉花咨询委员会（ICAC）9月预测，2014 /2015 年度全球棉花产量连续第五年超过消费量，全球棉花期末库存预计达到2225万吨。

    秦富团队认为，目标价格水平公布后，基于对国内经济形势、全球棉花供需情况的分析，加工企业预测2014 年棉花价格可能下跌至每吨15000 ～16000 元。

    谁将更受益？

    在目前的形势下，棉花目标价格改革试点将使谁更受益是各方关注的焦点。

    近几年，由于棉花种植比较效益较低，内地棉区种植面积呈逐年减少趋势，临时收储政策退市后，意味着比较效益将进一步降低，棉农纷纷表示明年不种棉花了。

    据了解，内地9个棉花大省尚未推行这一改革，目前只享受每吨皮棉2000元的定额补贴。而是否会在内地棉区也实施棉花目标价格改革，业内专家一致认为，可能性不是很大。

    山东省无棣县柳堡镇杨家村村民杨文营从2003年开始,每年平均种植300亩棉花。“好的年份，纯利润能达到16万多元。但是收储政策一旦取消，我担心价格会大幅下跌，如果那样，我将少种些。”

    目前，试点阶段采取生产成本加基本收益的方法确定目标价格水平，原因之一是有利于发挥市场机制作用。然而，市场活动天然有风险，农民是市场经济的主体，在通过市场获得收益的同时，必然也要承担市场波动的风险。

    “目标价格只保证农民获得基本收益而不是全部收益，当市场价格下跌时，农民也要承担部分收益下降风险。”秦富解释道。

    政策影响到的并不止棉农。“新政实施对流通企业的冲击明显。”赵新民向《中国科学报》记者介绍，它们将直接面对市场，自己寻找买家，经营风险加大。

    记者在采访中了解到，部分大型收购企业不敢轻易参与2014年的收购，而愿意承接新疆棉花的移库代储任务。2014 年新疆棉花上市之初，普遍出现了加工企业收购量锐减、给棉农兑付部分款项的现象。内地棉区的加工企业则面临处理加工设备和如何转产的困境。

    与此同时，纺织企业普遍欢迎目标价格补贴政策。临储政策实施时，现货资源基本都掌握在政府手中，很难买到便宜的原料，进口又有配额限制，企业艰难经营，开工率不足50%。

    “实施目标价格补贴政策后，棉花市场价格将大幅度下跌，可以降低收购成本，因为可以从更广阔的市场获取更便宜的原料。”一位企业负责人告诉《中国科学报》记者。

    补贴跟不上 贷款拿不到

    据悉，2014年新疆自治区试点存在按面积、按产量和60%面积+40%产量相结合的三种形式。其中，面积部分每亩补贴标准为267.63元，籽棉交易部分每公斤补贴标准为陆地棉0.688元、特种棉0.893元；完全按照产量补贴的新和县平均每公斤补贴1.533元；完全按照面积补贴的柯坪县平均每亩补贴478.06元。

    秦富团队在调研中了解到，现阶段按产量补贴，有利于调动棉农生产积极性，降低政策执行成本，加快产业结构调整。“但需关注在次宜棉区、风险棉区、果棉套种棉区、人均面积较少的棉区，籽棉产量低，按面积补贴也有现实必要性。”

    而在面积认定方面，由于历史原因，国家统计局的面积数据小于新疆自治区核查的面积数据，导致补贴摊薄，增加了地区不稳定因素和基层部门的解释难度。

    此外，秦富团队发现，试点地区80%～95% 的棉农、豆农主要依靠贷款从事农业生产，贷款周期基本都是当年的1 月到12 月份，以往的还款信用成为能否顺利获得下一年贷款的决定性因素，农民也对12 月底前还贷款特别重视。

    新疆沙雅县是全国棉花种植大县，对棉花产业颇有研究的阿克苏地区沙雅县新垦农场新垦农机农民专业合作社社长田坦克家2014年种了600亩棉花，“补贴是肯定有的，迟早也能拿到手，但是早发晚发结果就大不一样了”。

    这是因为，种棉花投入大，大多数种植户得靠贷款，在试点之前，不管卖多少钱，都是现卖现拿钱，就能及时还上贷款，再拿到新的贷款，这样可以买相对低价的化肥等农机产品，等到开春，下一年的种植不受影响。“2014年我们只能拿到6.2元每公斤，还不够基本运行成本，贷款肯定是还不上。”田坦克说。

    “看得见的手”须兜底

    针对在棉花上市高峰期，很容易出现经纪人、收购商压级压价甚至无人收购的“卖难”现象，特别是存放期较短的棉花，农民将承担较大损失。秦富团队建议，制定托底应急预案，中储棉、中储粮在棉花、大豆上市之初和集中上市时入市，以市场价格进行收购。

    而对于准备转型的部分棉农，中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英表示，要综合各部门的力量，为他们做好配套服务，比如加强水利设施建设、机耕道建设等，为棉农改种其他作物提供必要的基础设施条件。

    “也要为棉农提供市场指导和技术培训，防止棉农‘一窝蜂’改种某种作物，导致供过于求，最后物贱伤农。”党国英补充道。

    2015年一号文件提出要总结新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格改革试点经验，完善补贴方式，降低操作成本，确保补贴资金及时兑现到农户。

    而我国农业生产经营主体众多，任何一项新政策都需要一个适应过程，“政策不易变动过频，需要有连续性和稳定性。”秦富说，未来应以完善补贴发放、降低改革操作成本、提高补贴效率为重点，继续推进目标价格改革。

    在深入调查中，秦富团队了解到，美国反周期支付或许对我国目标价格改革具有借鉴意义。反周期支付是美国2002年农业法提出的一种较新的补贴措施，是一种最低价格保障制度，与当年的市场价格相挂钩。农民所获得的反周期补贴总额等于单位产品反周期支付率与支付面积和单产的乘积。

    不难看出，反周期支付与农产品的种植面积和产量挂钩。在美国，大量补贴主要流向少数大规模农场。秦富团队认为，我国在试点时，也应适当向种植大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体倾斜。

    同时，反周期支付的分批支付的特点尤为突出。补贴资金在试点地区分批支付，在收获前按一定比例支付一部分，其余的收获后支付，这样可以缓解那些种植结构单一的农户的资金压力。但秦富也表示，这样做会增加实际操作难度。